Благојевић: Замке Нацрта закона о спољним пословима БиХ
Благојевић је у колумни појаснио у чему се огледају замке и штета коју овај нацрт закона може проузроковати, нарочито Републици Српској.
Колумну преносимо у цијелости:
Крајем септембра прошле године Министарство иностраних послова упутило је Савјету министара Нацрт закона о спољним пословима БиХ од којег се, како ствари стоје, у битном не разликује текст Приједлога истог закона који је Савјет министара утврдио на сједници одржаној 11. маја ове године.
На те, у битном исте одредбе овог закона, и замке које он носи са собом, указује наставак овог текста.
Одмах треба рећи да се овдје већ извјесно вријеме упорно и уставно неосновано намеће теза како мора да постоји овакав закон, иако то није тако. У потврду тога може се, рецимо, као примјер навести СР Њемачка у којој је материја спољних послова уређена њемачким Уставом.
Другим ријечима, од нас се упорно тражи да урадимо нешто што не важи за друге, те иако то није међународно-правна обавеза. А није ни неопходно. Зато ћу навести само два аргумента.
Један се може запазити из текста Нацрта поменутог закона којим се, у члану 4, одређује значење појединих израза употријебљених у законском тексту, па се тако објашњавају појмови "агреман", "акредитација", "егзекватура" и други појмови из дипломатије.
Међутим, не треба нама закон да би се њиме одређивали ови појмови, када су они већ одавно одређени општеприхваћеним правилима међународног права. Стога ме покушај наведеног закона да ради такве ствари неодољиво подсјећа на подухвате откривања топле воде, односно бушења воде.
Други аргумент који потврђује да није неопходно доношење овог закона садржан је у Уставу БиХ. Наиме, из тог устава поуздано произлази (члан 5) да је Предсједништво БиХ надлежно за вођење спољне политике БиХ, а чим има надлежност да оно води спољну политику, тим више је Предсједништво БиХ надлежно и за њено утврђивање.
Дакле, Устав БиХ сасвим одређено даје искључиво Предсједништву БиХ надлежност за питања утврђивања и вођења спољне политике БиХ, а не Парламентарној скупштини и Савјету министара. Једино што Савјет министара може да чини, сагласно Уставу БиХ, је да проводи одлуке Предсједништва БиХ којима је утврђена спољна политика БиХ и начин њеног вођења.
Ова уставно-правна чињеница је од важности, јер из ње произлази да Парламентарној скупштини ни на једном мјесту у Уставу БиХ није дато право, нити јој је одређена обавеза да донесе закон о спољним пословима БиХ.
Стога ни Савјет министара, сагласно таквом садржају Устава БиХ, није могао добити нити је добио право, односно обавезу да израђује нацрте или приједлоге закона о спољним пословима. Једино што он може, по Уставу БиХ, је не да води (јер је то искључива надлежност Предсједништва БиХ) него да проводи спољну политику БиХ коју је претходно утврдило Предсједништво БиХ.
Многи ће се, вјерујем, сада запитати па ко ће и којим актом онда да уреди начин вршења спољних послова, међусобне односе домаћих органа и институција у вршењу тих послова, надлежност и организацију Министарства иностраних послова у Савјету министара и дипломатско-конзуларних представништава БиХ, те друга слична питања? Одговор на ово питање је јасан, ако се има у виду оно што је претходно речено.
Наиме, с обзиром на то да је материја спољне политике у искључивој надлежности Предсједништва БиХ, јер само оно према Уставу БиХ има надлежност да утврђује и води спољну политику БиХ, очигледно је да наведена и друга питања требају бити правно уређена одговарајућим одлукама Предсједништва БиХ, то јест одлуком о начину вршења спољних послова, затим одлуком о мрежи и функцијама дипломатско-конзуларних представништава БиХ у свијету и одлукама о другим питањима.
Будући да Парламентарна скупштина БиХ у списку својих надлежности (члан 4.4. Устава БиХ) нема надлежност за доношење закона о спољним пословима, она у ту позицију, сагласно члану 4.4.а) Устава БиХ, може доћи само ако Предсједништво БиХ, а не Савјет министара, евентуално донесе одлуку о потреби доношења таквог закона.
Тек тада Парламентарна скупштина БиХ има надлежност да "донесе закон потребан за спровођење одлуке Предсједништва", како стоји у члану 4.4.а) Устава БиХ.
Према томе, слово Устава БиХ, а и међународног права је у вези са овим питањем јасно. Стога се не могу отети утиску да одређени центри моћи, унутар, а нарочито изван БиХ, настоје да нам упркос свему реченом ипак прикажу, боље рећи наметну (квази)обавезу да се донесе закон о спољним пословима БиХ и да, супротно Уставу БиХ, његов предлагач ипак буде Савјет министара. Зашто је то тако одговор, између осталог, треба потражити и у "рјешењима" која нуди Нацрт тог закона. На само нека од њих указујем у наставку.
На примјер, чланом 6. став 1. Нацрта предвиђено је да Министарство иностраних послова у Савјету министара проводи спољну политику БиХ. Ова одредба је супротна Уставу БиХ, јер из тог устава јасно произлази да је Савјет министара, а не поменуто министарство, надлежно за спровођење спољне политике коју утврди Предсједништво БиХ.
Стога се оваквим законским "рјешењем" провођење утврђене спољне политике жели неуставно измјестити из Савјета министара у Министарство иностраних послова, чиме би у ствари центар те политике неуставно био лоциран у том министарству.
Или, у члану 9. став 2. Нацрта закона о спољним пословима каже се да је "У поступку утврђивања платформе за представљање и заступање БиХ Министарство иностарних послова обавезно да Предсједништву сачини и достави приједлог платформе ради разматрања и усвајања, најкасније мјесец дана прије одржавања догађаја за који се приједлог платформе доставља".
Практична посљедица овакве евентуалне одредбе, кад би била усвојена, огледала би се у томе да би њоме биле везане руке Предсједништву БиХ да оно само, што је њеогва искључива уставна надлежност, изради и утврди наведену платформу, будући да Предсједништво БиХ има одговарајуће стручне службе оспособљене за то.
Међутим, наглашавам, цитираном одредбом само би Министарство иностраних послова неуставно постало стварни центар рјешавања овог питања, без чијег приједлога Предсједништво БиХ не би могло ништа да ради.
Колико се центар спољне политике БиХ жели смјестити у Министарство иностраних послова свједочи и члан 15. став 2. Нацрта предметног закона. Наиме, ниједном одредбом тог нацрта није речено да се појам "министарства и друге институције БиХ" односи само на институције са нивоа БиХ.
Стога, када се чланом 15. став 2. Нацрта закона каже да министарства и друге институције БиХ у остваривању међународне сарадње из свог дјелокруга комуницирају са другим државама путем Министарства иностраних послова у Савјету министара, то значи да би и свако министарство Републике Српске у остваривању своје сарадње са надлежним органом Републике Србије то морало да чини преко Министарства иностраних послова.
Све је то супротно праву ентитета, гарантованог Уставом БиХ, да путем одговарајућег споразума успоставља специјалне паралелне односе са сусједним државама, који, сагласно Уставу БиХ, не подлијеже претходној провјери нити одобравању од стране било које заједничке институције на ниову БиХ.
Или, члан 57. став 4. тачка х) Нацрта закона о спољним пословима забрањује амбасадорима и свим осталим запосленим у ДКП мрежи БиХ да комуницирају с органима и трећим лицима у држави пријема супротно инструкцијама БиХ.
До каквих посљедица, негативних по Републику Српску, може довести ова одредба илуструје следећи примјер. Рецимо да је амбасадор БиХ у Русији лице из Републике Српске. Замислимо даље да је министар иностраних послова у Савјету министара, позивајући се на такву законску одредбу, издао инструкцију о забрани састанака са предсједником Русије или са привредницима из Русије.
Уколико би се наш амбасадор у Русији, ипак, састао са неким од тих лица, сносио би посљедице у виду одговорности, без обзира што Предсједништво БиХ, као искључиво надлежни орган, није донијело одлуку о прекиду односа са Русијом. То што нема такве одлуке Предсједништва БиХ, није битно за примјену наведене законске одредбе, јер је за њену примјену потребна само инструкција министра иностраних послова о забрани, а то што је таква инструкција неуставна и што је штетна за Републику Српску, нажалост, не би било од правне важности.
Посебну причу представљају оне одредбе у члану 17. Нацрта закона у којима се користи израз "дијаспора", иако ми немамо једну него три дијаспоре - српску, хрватску и бошњачку. То се затим наставља у члану 25. Нацрта, гдје се још додаје и заједнички национални и културни идентитет "једне дијаспоре", иако ми овдје имамо три идентитета, а не један.
Оно што је такође спорно јесте члан 22. Нацрта закона, тзв. центар за дипломатску обуку и усавршавање. Наиме, поред тога што је едукација уставна надлежност ентитета и што би ово отворило врата и за друге "академије на нивоу БиХ", као што су војна, за јавну управу, безбједносна и сличне на нивоу БиХ, ово је додатно спорно јер став 3. истог члана каже да ће начин функционисања, надлежности и програм рада центра уредити министар иностраних послова у Савјету министара својим подзаконским актом.
Умјесто оваквих неуставних покушаја, једино би могле доћи у обзир три дипломатске академије – од којих би једна била смјештена на Факултету политичких наука или на Правном факултету у Бањалуци или Источном Сарајеву, једна на Универзитету у Сарајеву, а једна на Свеучилишту у Мостару.
Има још одредаба у Нацрту предметног закона које не одговарају слову Устава БиХ, а којима се такође жели измјестити фактичко одлучивање и управљање спољним пословима из институције која је једино надлежна за то (Предсједништво БиХ) и смјестити све то у Министарство иностраних послова Савјета министара.
Међутим, вјерујем да је и ових неколико примјера било довољно да би се објаснило (и схватило) колико је и зашто је Нацрт предметног закона супротан Уставу БиХ и у чему се огледају његове замке и штета коју може проузроковати. Нарочито Републици Српској.